문재인 정부가 지방자치법 전부개정을 위해 나선 가운데 지자체들은 문재인 대통령의 지방분권 방향은 시대정신을 반영했다고 평가하면서, 개벙안에 지방의 목소리를 더 담을 것을 요구하고 있다. 사진은 지난 2017년 10월 전라남도 여수시 여수엑스포에서 열린 제5회 지방자치 기념식. /청와대 제공

지방자치단체 "지방 요구 적극 반영…국회, 정쟁 접고 적극 나서야"

[더팩트ㅣ이철영 기자] 1988년 4월 6일 지방자치법 전부 개정 이후 31년 만인 올해 지방자치법 전부개정 가능성이 무르익고 있다. 행정안전부는 26일 지방자치법 전부개정법률안이 제12회 국무회의에서 의결돼 곧 국회에 제출될 예정이라고 밝혔다. 정부는 지난해 10월 제6회 지방자치의 날을 맞아 1988년 이후 31년 만에 지방자치법을 전부개정한다고 발표하고 이후 입법예고와 법제처 심사 등을 거쳐 이번 개정안을 마련했다. 이에 따라 진정한 민주주의 꽃인 지방자치 실현을 위해선 이번 기회를 놓치지 않아야 하며 국회가 적극적으로 나서야 한다는 목소리가 상당하다.

시도지사장, 시도의회, 전국시장군수구청장, 전국지군자치구의회, 국회 등은 정부의 지방자치법 전부개정에 이견 없이 한 목소리를 내고 있다. 문재인 정부가 지방자치법 전부 개정에 나서고 있는 만큼 이번 기회에 지역 풀뿌리 민주주의 활성, 지방의 자치권과 사무의 확대 및 중앙과 지방의 협력적 동반자 관계를 통해 주민자치권을 강화하자는 것이다.

하지만 문재인 정부의 의지에도 불구하고 지방자치법 전부 개정은 정쟁에 휩싸여 여전히 불투명하다. 일각에서는 이번 기회를 살리지 못 하면 또 기약 없는 세월을 보내야 할 수도 있다며 '골든 타임'을 살려야 한다고 주장한다. 왜 지금이 지방자치법 전부 개정의 '골든 타임'인지를 다각도로 조명한다.

행정안전부의 지방자치법 전부개정안 기본방향. /행정안전부

◆ 31년 만의 '지방자치법 전부개정안'...획기적 자치분권 추진

지난해 3월 문재인 대통령은 개헌안에 '지방분권'을 명문화했다. 헌법 제1조 3항 '대한민국은 지방분권국가를 지향한다'는 내용이다. 그러나 국회 의결정족수 미달로 문 대통령의 개정안은 무산됐다. 정부는 개헌안이 무산되자 '지방자치법 전부개정안'을 마련했다. 이번 전부개정안은 3월까지 국회에 제출·심의될 계획이다. 1988년 4월 6일 지방자치법 전부개정 이후 31년 만에 개정에 나선 것으로 이목이 쏠릴 수밖에 없다.

정부의 지방자치법 전부개정안의 기본방향은 '주민의 삶의 질이 실질적으로 향상되도록 획기적인 자치분권 추진'이다. 이를 위해 ▲지역 풀뿌리 민주주의 활성화 ▲자치권과 사무를 대폭 확대 ▲국가-지방을 협력적 동반자 관계로 재편 ▲지방자치단체의 책임성과 투명성 제고 등을 이루겠다는 것이다.

지방분권과 주민자치를 요구해온 지자체 등은 정부의 이번 개정안 마련에 대해서는 자치분권의 시대정신을 종합적으로 반영했다는 점에서 상당한 의미가 있다고 평가했다.

◆정부 개정안, 지방 요구 반영 필요

하지만 대한민국시도지사협의회 등은 정부의 개정안 취지에는 공감하지만, 지방의 요구를 충분히 반영할 필요가 있다며 수정이 필요하다는 입장이다. 그동안 지방이 계속 주장했던 ▲자치조직권 확대 ▲중앙기능의 지방이양 ▲국가의 통제·간섭 최소화 및 지방의 자율성 강화 등이 반드시 보장되어야 한다는 것이다.

시도지사협의회가 지난 1월 국회에서의 간담회에서도 정부의 지방자치법 전부개정안의 문제점으로 ▲자치입법권 확대 규정 누락(현쟁과 동일), 법률위임 규정 삭제 ▲자치조직권 보장 위해 대통령령 위임 규정 개정 필요 ▲국가시책 구현을 위한 지방노력 의무 규정 삭제 ▲지자체조합에 대한 행정안전부 장관 지도·감독을 '명령→권고'로 수정 ▲광벙위한 국가의 지도·감독 규정 삭제 ▲자치발전협력회의→'중앙·지방협력회의'로 변경 ▲위법·부당한 명령·처분의 시정, 지방의회 의결 재의와 제소 지시 ▲특별지방자치단체 설치 시, 행안부 장관 '승인' 등을 지적했다.

시도지사협의회 관계자는 정부의 개정안에 대해 "주민의 자치권 확대 및 직접 참여 강화, 지방의 자율성과 책임성 확대라는 기본적인 입법취지에는 공감한다"면서도 "주무부장관의 지방에 대한 개입권한 강화는 오히려 지방자치발전 및 자치권 확대라는 입법취지에 역행한다"고 지적한 문제점의 수정을 요구했다.

이시종 충북지사(전 대한민국시도지자협의회장)는 "지역특성에 적합한 자치행정의 실현을 위해서는 자치조직권의 보장이 필수"라고 말했다. 지난 25일 토론회에서 발언하는 이 충북지사. /대한민국시도지사협의회 제공

◆이시종 충북 지사 "자치조직권 보장이 필수"

지난 25일 국회에서 열린 '주민주권과 지역주권 실현을 위한 지방자치법 전부개정의 방안과 과제' 토론회에서도 비슷한 내용들이 지적됐다. 이시종 충북지사(전 대한민국시도지자협의회장)는 이날 토론회에서 전국 17개 시·도를 대표해 "지역특성에 적합한 자치행정의 실현을 위해서는 자치조직권의 보장이 필수"라며 "현행 지방자치법에서 단순히 인구 기준만으로 부단체장의 정수를 규정하고 있어, 지역주민의 급증하는 행정수요에 대응해 나가는 것이 매우 어려운 게 현실이다. 대다수의 해외 선진국들과 같이 지방정부가 형편에 맞게 자율 결정하도록 지방의 인사권과 조직권을 조례로 결정할 수 있어야 한다"고 주장했다.

특히 이 충북지사는 정부의 지방자치법 전부개정안은 기초자치단체인 시·군·구에 대한 중앙정부의 직접 재의요구 지시 및 제소지시 등이 규정돼, 광역자치단체인 시·도의 기능과 권한을 무시하고 국가가 자치사무에 직접 개입하겠다는 것으로 보았다.

그는 "본 조항은 세계적인 자치분권 기조에 역행하는 것이며, 우리나라의 지방자치 발전을 저해하는 독소 조항이므로, 삭제해야 한다"고 요구하면서 "생활의 불편을 초래하는 현행의 마을 단위 행정구역 경계를 마을주민의 참여·요구와 결정으로 조정과 대도시뿐만 아니라 인구소멸이 우려되는 군 지역에 대한 행·재정 특례를 부여해야 한다"고 강조했다.

◆ 대한시도지사협의회 "과도한 국가 감독권 행사는 문제"

김수현 대한민국시도지사협의회 제도분권부장도 이 충북지사의 지적과 마찬가지로 개정안 제169조(위법·부당한 명령·처분의 시정), 제170조(지방자치단체의 장에 대한 직무이행명령), 제172조(지방의회 의결의 재의와 제소) 등은 과도한 국가 감독권의 행사로 평가했다.

김 부장은 "자치사무에 대해서도 국가가 직접 개입하는 것을 허용하는 것으로서 표면적으로는 보충적 개입이라고 하지만, 자치사무에 대한 자치적 판단을 존중하지 않는 과도한 개입이라고 생각한다"고 지적했다.

그는 또, 개정안의 특별지방자치단체의 관해서는 지역의 다양한 행정수요에 부응하고, 지역 간 유연한 대응을 위해 도입이 필요하다는 점에서 긍정적으로 평가했다. 다만, 특별지방자치단체의 설치부터 해산까지 행정안전부 장관의 승인을 얻도록 하는 규정 체계는 자율성을 바탕으로 출발하는 도입 취지에 부합한다고 보기 어렵다고 했다.

지난 25일 국회에서 열린 '주민주권과 지역주권 실현을 위한 지방자치법 전부개정의 방안과 과제' 토론회에서 전문가들은 정부의 개정안에 대해 "지방의 목소리를 더 담아야 한다"고 지적했다.

김 부장은 "대의제 민주주의의 단점과 한계를 보완하는 제도적 개선을 이뤘다는 점은 높이 평가한다"며 "몇몇 아쉬움이 있는 규정들은 국회 심의 과정에서 지방자치단체를 비롯한 다양한 이해관계자들의 의견을 수렴해 합리적으로 조정될 것으로 생각하고, 이른 시간 내 지방자치법 전부개정안이 국회를 통과해 우리나라 자치분권 역사의 의미있는 변화가 시작되기를 기대한다"고 밝혔다.

◆ 보완과제 산적...문제는 정쟁에 휩싸인 국회

김남철 연세대학교 법학전문대학원 교수도 "지방자치단체의 자치권을 확대해 실제로 국가권력이 적절하게 분산되고, 각 지역별로 지자체들이 고르게 발전할 수 있어야 한다"면서 "이러한 점에서 개정안을 마련하는 데 상당히 고심한 노력을 엿볼 수 있다. 개정의 방향에는 전반적으로 동의하지만, 세부적으로 논란이 있을 수 있는 점들에 대해서는 다서 시간이 더 걸릴지라도 논의를 거쳐보는 것이 바람직하다"고 당부했다.

문제는 32년 만의 지방자치법 전부개정을 앞두고 국회가 정쟁을 벌이고 있다는 점이다. 어렵게 개정의 기회가 왔지만 자칫 국회가 정쟁으로 공회전할 경우 표류할 수 있기 때문이다. 지자체들이 가장 우려하는 것도 바로 국회인 이유이다.

시도지사협의회 관계자는 "최근 여야 간 정쟁이 안타까운 심정"이라며 "향후 지방의 의견이 충분히 반영된 실질적인 지방자치법 전부개정을 위해 지방 4대 협의체는 물론, 학계, 언론, 시민사회 등과 적극적으로 협력해 나갈 계획이다. 또, 국회가 이번 지방자치법 전부개정에 보다 적극적으로 나서 법안이 통과돼 지방분권과 주민자치를 이루는 데 나섰으면 한다"고 강조했다.

cuba20@tf.co.kr