국회 헌법개정특별위원회(이하 개헌특위)가 내년 6월 지방선거에서 개헌안을 국민투표에 부치기로 한 가운데 개헌과 관련된 주요 쟁점 사항이 주목받고 있다. 사진은 국회 본회의장 전경. /국회= 이새롬 기자

[더팩트ㅣ국회=이원석 기자] 국회 헌법개정특별위원회(이하 개헌특위)가 내년 6·13지방선거 때 개헌안을 국민투표에 부치는 로드맵을 발표한 가운데 어떤 쟁점들이 있는지 그 관심이 주목되고 있다.

개헌특위는 지난 11일 오전 국회에서 전체회의를 열고 '내년 2월까지 특위 차원 개헌안 마련, 3월에 개헌안 발의, 지방선거 직전인 5월 24일까지 국회 본회의 의결'을 거치는 내용의 일정에 합의했다. 6·13 지방선거 때 개헌안을 국민투표에 부치겠다는 의지를 확고히 한 것이다.

그러나 개헌안이 완성되기까지 넘어야 할 산이 너무 많다. 개헌특위가 '헌법개정 주요 의제'를 통해 공개한 쟁점만 62개 항목이다. 그중 특위 위원들 간의 공감대가 형성된 항목이 29개, 나머지 33개 항목에선 의견이 엇갈리고 있는 상황이다.

1987년 9차 개정헌법 이후 30년, '개헌 최적기'로 여겨지는 지금, 개헌특위 내에선 어떤 쟁점들이 논의되고 있을까.

우선 주요 의제는 총 11개로 ▲헌법 전문 및 총강 개정 ▲현행 기본권 조항의 개선 ▲새로운 기본권의 신설 ▲지방분권 강화 ▲재정·경제 민주주의 구현을 위한 제도 개편 ▲제왕적 대통령 방지 위한 정부형태 개편 ▲입법부 기능 및 책임성 제고 ▲구성방식 개선 및 책임성 제고 ▲선거제도 ▲사법부 구성방식 개선 ▲헌법개정절차 변경이다. 이 주요 의제들 안에 세부적인 62개의 쟁점들이 존재한다.

◆권력 구조 개편, 내각제·이원집정부제?…어떤 정부형태 적합할까

이 쟁점들 가운데 가장 핵심은 역시 '권력 구조 개편'이다. 지난해로부터 이어진 국정농단 사태와 박근혜 전 대통령의 탄핵은 국민들을 큰 충격에 빠뜨린 바 있다.

개헌특위 위원들은 권력 구조, 특히 정부형태 개편과 관련해 그 취지에 대해선 대부분 공감대를 형성했다. 그러나 우리나라 현실에 부합하면서 분권 및 협치를 실현하기에 적합한 정부형태가 무엇이냐는 것에는 다양한 의견들이 제시됐다.

정부형태는 크게 대통령중심제와 내각제, 그리고 혼합정부제(이원집정부제)로 나뉜다. 우선 대통령중심제는 현재 우리가 취하고 있는 형태이지만 좀 더 개선해 분권을 실시할 수 있다.

내각제는 의회 다수당 소속 총리가 국정 운영을 담당하고 의회의 신임에 따라 내각 전체가 연대책임을 지는 형태다. 내각제에서 대통령은 없거나 간선으로 선출되고 국가를 대표하는 상징적 역할만 수행한다.

이원집정부제는 국민이 직접 선출하는 대통령과 국회에서 선출하는 총리가 국정을 분점하여 운영함으로써 국정운영에 대한 공동책임을 지는 정부형태다. 현재의 대통령중심제보다는 대통령의 권한은 줄이고 의회의 권한을 늘리는 형태다.

현행 대통령 5년 단임제의 변경 여부도 쟁점이다. 특위는 4년 중임제와 6년 단임제의 두 가지 방안을 놓고 특위는 의견을 개진하고 있다.

대통령의 권한을 다른 헌법기관과 분점하되 대통령이 실질적인 권한을 보유한다면 4년 중임제가 적정하다는 의견과 대통령을 직선으로 선출하되 대통령과 총리가 권한을 분점하고 대통령의 권한이 상징적이라면 6년 단임제가 적정하다는 의견 등이다.

국회 개헌특위 설명 자료. /개헌특위 제공

◆5·18 민주화 운동, 6월 민주화 항쟁, 부마민주항쟁 등을 헌법 전문에?

문재인 대통령이 '5·18 민주화 정신을 헌법 전문에 담겠다'고 선포해온 만큼 헌법 전문 개정 여부도 큰 쟁점이다. 현재 개헌특위 내에선 찬반 의견이 팽팽히 맞서고 있다.

개정이 필요하다는 측은 헌법의 역사성을 확인하고 헌법의 지향점을 강조하기 위해 헌법이 발전해온 과정에서 있었던 헌정사적 사실을 추가할 필요가 있다는 입장이다.

그러나 개정에 신중해야 한다는 측은 추가하고자 하는 역사적 사실의 선정에 있어서 불필요한 국론분열 가능성을 고려해 현행 헌법 전문을 유지하는 것이 바람직하다는 견해다.

그 외에도 시대적 가치와 관련해서도 생명존중, 복지국가, 분권형 국가 등 미래지향적인 내용을 추가할 필요가 있다는 견해와 구체적 대상에 대한 의견이 다양해 개정이 어렵다는 견해로 나뉜다.

◆우리도 연방정부제?…지방분권 강화 어떻게

지방분권과 관련해선 그 필요성에 대해서는 어느 정도 공감대가 형성됐다. 지방분권을 통해 중앙집권의 비효율성과 불공정 폐해를 극복할 수 있다는 이유에서다. 그러나 구체적인 분권수준과 내용에 있어 의견이 갈리고 있다.

주요 쟁점사항으로는 현재보다 자치입법권, 자치재정권, 자치행정권 등 지방의 권한을 확대할지의 여부 및 확대 시 구체적인 분권수준과 내용이다.

지방분권 수준에 따른 유형으로는 지방자치강화형과 광역지방정부형, 연방정부형 등으로 분류할 수 있다. 개헌특위에선 지방분권의 수준과 추진방법 등과 관련해 위 유형 정도 수준의 개혁이 필요하다는 의견으로부터 헌법보다는 주로 법률을 개정하자는 반대 의견까지 다양하게 개진되고 있다.

반대 의견과 관련해선 우리나라 특성과 최근 교통·통신의 발달에 비춰볼 때 지방분권의 필요성이 크지 않고 오히려 도시경쟁력 측면에서 세분화보다는 통합·광역화가 더 필요하다는 의견, 광역지방정부형 분권은 기초자치단체의 반대가 있을 수 있다는 의견, 지방공무원 부패 등 지방자치의 역량부족을 우려하는 의견도 일부 제기됐다.

지자체의 자치입법권 확대 여부도 쟁점이다. 이와 관련해선 자치입법권을 강화해야 한다는 의견이 다수이나 자치입법권을 어느 정도까지 인정할지에 대해서는 다양한 의견이 존재한다.

연방제 수준의 독자적 입법권 인정이 필요하다는 의견, 법령에 점촉되지 않는 범위 안에서의 개정을 가능하게 해야한다는 의견 등이 존재한다.

다만 입법권을 주는 것에 반대하는 측은 지자체 재정수준에 따른 형평성 문제 및 지자체의 선심성 행정으로 인한 지방재정의 악화 가능성을 제기하고 있다.

지난 7월 서울 여의도 국회에서 제 69주년 제헌절 기념 '국가원로 개헌 대토론회'가 열리고 있다. /국회=이새롬 기자

기본권과 관련된 개헌도 쟁점이다. 우선 개헌특위는 ▲기본권 주체를 '국민'에서 '사람'으로 표현 ▲안전권, 정보기본권, 어린이·청소년·노인·장애인의 권리, 보건권, 소비자의 권리 신설 ▲동일가치노동 동일임금 원칙 명시 ▲평등권의 차별금지 사유 추가 ▲군인 등에 대한 이중배상금지조항 삭제 ▲범죄피해자 구조청구권확대 등에 대해서는 어느 정도 공감대를 형성했다.

반면 양성평등 강화와 관련해 헌법상 '양성평등'을 '성평등'으로 개정하자는 일부 의견에 대해선 찬반 입장이 팽팽히 맞서고 있다. ▲생명권·망명권·사상의 자유 신설 ▲영장신청 주체 개정 ▲'근로' 및 '근로자' 용어 '노동' 및 '노동자'로 수정 ▲공무원의 근로3권 보장 강화 등도 의견이 분분하게 갈리고 있는 상황이다.

이밖에도 ▲경제민주화 조항 강화 ▲양원제 도입 ▲국회의원 정수 조정 ▲국회의원 불체포특권 폐지 ▲대통령 결선투표제 도입 ▲대통령 특별사면권 제한 등이 개헌특위 내 주요 쟁점으로 꼽힌다.

lws209@tf.co.kr